学习100丨归根到底是两个“行”

在台湾，从2006年1月开始，全岛四年内没有执行过一起死刑，就是两任法务部长——施茂林和王清峰拒绝签署执行令的后果。

但这种规定仍然面临两个严重问题：一是，宪法委员会究竟处于什么地位，是与全国人大常委会处于同一地位，还是低于全国人大常委会但高于普通专门委员会，或者是与普通专门委员会地位相同呢？二是，宪法委员会有权"审查和处理中央国家机关"的"重大违宪行为"，这个"中央国家机关"是否包括全国人大常委会呢？"两个问题归结到一点就是，这个修改稿仍然没有回答宪法委员会与常委会的地位孰高孰低这一核心问题。宪法委员会的地位宜低于人大常委会。

"胡绳汇报完，彭真就两个问题做了补充说明，其中之一就是宪法监督问题。这些意见引起了彭真高度的重视。直到1982年11月25日五届人大五次会议《宪法修改草案》提交审议，宪法能否得到很好实施的忧虑仍然在很大范围存在。"刘松山分析说，作为宪法修改的直接主持者，彭真对加强宪法监督无疑是十分重视的，对于建立一种什么样的制度来监督宪法的实施是他一直在思考的问题。所以，1982年提出的宪法修改草案，没有关于设立宪法委员会的规定。

关于邓小平的态度，全国人大常委会原副秘书长刘政在《人民代表大会制度的历史足迹》一书中做了记载。讲到1981年4月秘书处讨论宪法委员会的几种意见时，刘政是这样写的，"后来把设立宪法委员会的方案报上去了。中国劳动教养制度起始于上世纪５０年代，当时新生的人民政权正忙于肃清残余敌对势力，整顿社会秩序。

姜伟表示，劳教制度是由中国立法机关批准的法律制度，有法律依据，为维护中国的社会秩序发挥了重要作用。经全国人大常委会批准，１９５７年国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》改革我国征地制度的一大任务和出路乃是将司法的归司法，行政的归行政。一旦征收决定在执行之后被确认为违法，那么政府还要承担赔偿等违法责任，进而也有损公共利益（因为国家赔偿最终是由纳税人买单的）。

如果当事人对普通法院确定的补偿数额不服，自可上诉至上一级法院并可由其重新确定。并在后续的正式诉讼程序中为双方争议提供公正的终局解决方案。

更重要的是，如前所述，在补偿问题上，即使行政机关作为补偿义务人，它也应与被征收人完全居于平等地位。这就决定了法院只能对行政机关的补偿决定进行形式审查，进而使诉讼变成了隔靴搔痒的摆设。如土地产权人认为强征其土地的决定是非法的，那么就可取得强制令来禁止这一命令的执行。同时，对法院经过审查后作出的准予强制执行的裁决，则由行政机关负责执行。

但不论如何，只要当事人对补偿有争议的话，都可向法院起诉由其重新确定补偿，即使原来的补偿裁决是由陪审团作出的。第三，至少应在征收制度中，尝试建立暂时权利保护制度。而这两方面问题同时存在于我国现行土地征收制度之中。解决之道综上所言，改革和完善我国征地制度的一大任务和出路即在于将司法的归司法，行政的归行政。

进而，即使被征收人在行政诉讼中胜诉、原补偿决定被撤销，但仍还是由原行政机关再来作出补偿决定。如果征收决定本身不合法或者已经确定的补偿未予支付等违法或滥用职权的情况，则法院应当驳回执行申请。

美国并无统一的征收法，因此具体情况不尽相同。要么是地方政府为息事宁人而给予超法定标准的补偿（而这种超规则的机会主义做法，可能又会造成大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决幻象，引发更多不良后果）。

因为即使被征收人的起诉得以受理，即使行政机关的补偿决定违法或滥用职权，即使法院秉公裁断但也只能判决撤销（最多也只能再要求行政机关重新作出补偿决定），而无权根据事实依法直接确定补偿。而如果未得到法院准予强制执行的裁决，征收决定不仅不能得以执行，而且还将归于无效或者可被申请撤销（这也是尽快消除所要征收的财产长期处于不确定的法律状态的必然要求）。值得玩味的是，当初制定城市房屋征收条例时，对于该条例馈赠的这项权力，不少法院内部人士不仅并未为之高兴，反而叫苦不迭。在法律上，损害赔偿问题都是由法院来决定的。在法国，由法院在征收过程中直接行使补偿的确定权，行政机关对此没有任何权力。在公法领域内，当事人可以通过提请强制令对抗公共当局或其官员，可以用于制止无论是威胁要采取的还是已经实施的非法的行为。

在我国现有的权力格局中，司法权被错置和缺位的现象比比皆是。因为在征地决定合法且补偿已经支付的情况下，也可以强制执行）。

如果行政机关再次作出相似甚至更不利的补偿决定，被征收人又能怎样？最多也只能再提起行政诉讼，堕入循环诉讼的死结，徒费气力耳。这类似于台湾地区行政诉讼法规定的停止程序之续行。

例如，有些判例认为补偿数额可以在征收裁决过程中一并确定（但必须是由适当的裁决机构以合理的方式确定）。究其原因，正是由于补偿争议无一例外都可以诉诸法院通过公平的司法程序予以解决，尽管各国的具体模式有所不同：第一，法院直接确定模式。

补偿诉讼按照民事诉讼程序进行，法院可直接确定补偿，以司法裁断取代行政决定。这不仅对于以法治的方式缓解征地矛盾和纠纷、规范征地行为不可或缺，而且对于优化我国的司法权与行政权配置的整体格局、推进我国法治进程，也具有积极的探索和先导价值。实践中，绝大多数征地矛盾和纠纷正是因被征收人对补偿数额不服而引发的。从具体方式选择上讲，似采德、日模式更为适宜，即：征收的补偿问题仍可以由在征收决定过程中做出（这主要是考虑到我国补偿安置问题的政策性因素更强）。

在德国和日本，补偿数额由征收裁决机构在作出征收裁决时予以确定，但此补偿裁决对法院并无约束力。而现行法则一股脑地把执行权也赋予法院，这不仅颠倒了司法权与行政权的关系，也会使法院不堪重负（事实上往往还得靠行政机关来协助执行），并使法院丧失了中立和最终裁断者的地位。

其实，早在1998年的土地管理法实施条例就明确规定集体土地征收的强制执行要向法院申请，尽管实践中这并未被完全遵行。缺乏暂时权利保护制度除上述两方面问题，在法治国家，如果征收行为涉嫌违法，那么法院可应被征收人的申请，作出中止执行的裁决，此即所谓的暂时权利保护制度。

即如果被征收人认为执行征收决定可能涉嫌违法时，可依法请求法院作出中止执行裁决。并专门提出要积极探索‘裁执分离'即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势。

但后者即执行阶段则应属于行政权的范畴，而不应归属于法院。同时，被征收人对行政机关所作出的补偿决定有异议的，只能提起行政诉讼。当前我国征地制度中权力配置的结构性错乱，也正是征地矛盾与纠纷频发且又难以通过法律途径解决的制度根源。而且司法过程更为规范、公正。

再者，依法确定补偿本身就是一个法律判断问题。因此直接通过民事诉讼（日本的行政诉讼则设有当事人诉讼来解决此类问题，但此举的最大缺点是会增加修法的麻烦）并无不可。

对拒不遵守法院的中止裁决而仍一意孤行进行强迁的，则还应依照我国刑法中的抗拒执行法院判决、裁定罪予以制裁。也正是因为如此，最高人民法院在征收条例颁布后不久、2011年9月初发布的关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知中，特别强调法院不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的行政行为。

值得注意的是，即使在另设专司行政案件的行政法院的德、法等大陆法系国家，补偿确定问题却是由普通法院管辖而非行政法院。实践中那些本就极为罕见的、被征收人胜诉的补偿诉讼的结局，大多不正是如此？这样，被征收人在无法得到法定的补偿时，去法院起诉又有何意义？如此这般，加之法院权威有限的现状，就不难理解为何我国当前征地补偿争议罕有诉诸司法途径解决，而更愿意去找（甚至围堵）当地党政机关或不断上访。